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    (论文)中国自然灾害救助财政投入体制的研究

    (论文)中国自然灾害救助财政投入体制的研究

    中国自然灾害救助财政投入体制的研究
    引言 自然灾害是指以自然变异为主因的灾害,中国是世界上自然灾害最严重的少数国家之一,根据国务 院办公厅 2007 年印发的《国家综合减灾“十一五”规划》 ,中国 70%以上的城市、50%以上的人口分布在 气象、地震、地质和海洋等自然灾害严重的地区。近 15 年来,中国平均每年因各类自然灾害造成约 3 亿 人(次)受灾,倒塌房屋约 300 万间,紧急转移安置人口约 800 万,直接经济损失近 2 000 亿元。 一、中国自然灾害救助财政投入现状 目前, 中国财政支出对自然灾害的救助有抚恤和福利支出中的救灾支出进行专项资金救助, 也通 过抚恤支出、农业支出、科技支出、社会保障补助支出以及政策性补贴支出的一部分进行救助, 另外在 遇到紧急特殊的自然灾害?#20445;?还可以通过中央和地方专项储备基金进行补助。这些救助共同构成了中国 财政的自然灾害救助体系。 1.优抚和社会福利支出占财政支出比例。优抚和社会福利支出的对象是社会中的弱势和特殊群体。 近年来财政用于优抚和社会福利的支出占财政支出比例保持了比较高的增长速度且稳定在 2%左右。但是 与中国现阶段的物质文化需求和国外相关国家相比, 比重仍然?#31995;汀?#30001;于优抚和社会福利支出是由抚恤 支出、离退休费、社会救济福利费和救灾支出四部分组成, 从这个方面来讲: 还不能对救灾支出的总体 情况有一个比较肯定的认识。 2.财政的救灾支出增长速度与自然灾害的直接经济损失。从总体上看, 救灾支出在总量上呈现的是 一个上升的趋势, 但总量和增长速度却极不稳定, 且有些年份呈?#25351;?#22686;长。1991 年中国救灾支出为 22.51 亿, 到了 2005 年已经达到 62.97 亿, 但是同时救灾支出的增长速度在有些年份却呈?#25351;?#22686;长。 ?#25910;?#35748;为, 救灾支出的多与少与当年的灾害严重程度有直接的关?#25285;?但也?#20174;?#20986;救灾支出的不稳定性。 3.国家救灾占自然灾害直接经济损失的比重。即使加大了救灾支出的投入总量, 但对于直接的经济 损失而言, 国?#20197;?#26377;限财力情况下所能解决的仅仅是“临时性”和“紧急性”的特殊救助, 受灾单位 和个人承担了主要损失, 也说明中国的灾害管理在相当程度上还处于低水平的自发状态。国家救灾占损 失比重基本维持在 2%~3%左右, 对损失的弥补只能是“杯水车薪?#34180;?#20294;还是保持着较高的死亡率。另外 中国的现代农业体系尚未建立, 仍然“靠天吃饭?#20445;?因而农业灾情严重也是中国自然灾害的一大特点, 这更制约了农业的发展。 二、理论分析 自然灾害救助的公共性、公益性特点以及中国现阶段自然灾害严重的现状, 使财政公共支出的基础 性地位显得更加迫切。在自然灾害救助方面, 特别是突发性特大灾害发生后,只有国家才能组织调动大 量的人力、物力、财力, 有组织、有计划地实施救助。尤其在依靠群众、集体的力量, 通过生产自救, 仍无法解决困难?#20445;?#22269;家要给予必要的救助和扶持,这是国?#20197;?#25937;灾工作中发挥保障作用的具体体现。 三、当前中国自然灾害救助财政投入体制存在的问题 1.各级政府财政投入责任不明确。自然灾害救助涉及的利益主体比较多,在不同的利益渠道下利益 主体会做出不同的行为。作为中央政府,试图让地方政府在自然灾害的预警、防治中加大投入,以建立 健全完善的预防机制,来减少自然灾害发生后中央财政专项救助的数额;而地方政府却往往将财政支出 用于经济建设、教育、社会保障等方面。造成的结果就是当遇到重大自然灾害的时候需要中央财政拨出 更多的资金来进行救助。这样的?#38480;尉置?#30452;接导致了自然灾害救助的不足和不及时。

    2.财政资金投入不规范。中国在用于自然灾害救助的财政支出的资金有很严重的不规范性。用与灾 害预防方面的资金?#23545;?#20302;于救助灾害方面的资金。如果政府能够调整资金投入比例,增大自然灾害预防 方面的资金投入,不仅可以减少灾害救助方面的资金投入,而且能够减少资金总量的投入。从而达?#25509;?最少的钱取得最好的效果这样的目的。因为有?#24613;副让蛔急负茫?#19981;充分的?#24613;?#27604;不上充分的?#24613;浮?#23545;于 自然灾害的防治,有效的预防是减少灾害的有利方法。目前,中国还没有自然灾害预防的专项支出,即 使有也是临时性的,轻预防重救助的财政指出问题比较严重。 3.二元的财政供给模式导致城乡间差距明显。中国实行的是城乡?#25351;?#30340;财政政策,城市地区的各项 基础设施相对完善,更多的把资金投入到了自然灾害的预防上;另一方面,农村地区由于各项基础设施 落后,财政用于自然灾害的救助支出主要用在救济上,而对预警和防治的投入相对比较少。这就造成了 在遭受同样的自然灾害条件下,农村地区的受害情况往往比城市地区的受害情况要严重得多。灾后的重 建工作也要大大地难于城市地区。 4.针对突发事件的组织体制不完善。目前中国在突发事件应对组织体制领域过于分散,制?#28982;?#27700;平 低。各级政府下属的专门应急办公室只是一?#20013;?#35843;性机构,还不能真正具有统一组织、指挥和协调各种 突发事件应对工作。在诸如自然灾害等突发事件应对工作中还存在以部门职能为中心的部门主义倾向, 缺少单一的应急指挥组织管理系统。 四、案例分析 1.江苏自然灾害情况概述 目前,江苏发生特大自然灾害的频率由上世纪的几十年或十几年一遇,到本世纪的几年一遇。本世 纪的 2003 年、2005 年和 2006 年我省均发生了较为严重的自然灾害。在正常年景下,江苏在 80 年代每 年因灾造成的损失 30 多亿元,90 年代 40 多亿元,进入本世纪损失则达到了 50 多亿元。2001 年,苏北 地区和沿江地区发生了?#27573;?#36739;大、?#20013;?#26102;间较长的旱灾;2003 年,淮河流域和洪泽湖周边地区发生了严 重的洪涝灾害;2005 年,多次大?#27573;?#22320;遭受强台风和龙卷风的袭击。据初步统计,“十五”期间,江苏 全省因灾死亡 239 人,因灾紧急转移安置 115.2 万人,倒塌房屋 34.4 万间,农作物绝收面积 115.25 万 公顷,灾害造成的直接经济损失达 497.5 亿元。就 2006 年而言,?#32676;?#21457;生了龙卷风、冰雹、洪涝、干旱、 农作物病虫害等多种自然灾害。特别是 6 月 21 日至 7 月 12 日梅雨期间,自北向南出现了 4 次明显强降 雨过程,受集中性降雨影响,里下?#21360;?#30333;马湖、宝应湖、洪泽湖周边,灌溉总渠渠?#20445;?#24494;山湖湖西等地 区受涝严重,形成洪涝灾害。据统计:2006 年江苏省共有 1211.5 万人受灾,因灾死亡 40 人,伤病 2243 人,紧急转移安置 21.5 万人;农作物受灾面积 132.1 万公顷,其中绝收面积 20.5 万公顷;因灾倒塌房 屋 2.8 万间,其中倒塌民房 2.4 万间;损?#24471;?#25151; 17 万间;灾害造成的直接经济损失为 86.4 亿元。可以 预见,未来我省自然灾害造成的损失?#35797;?#38271;之势,救灾工作,尤其是受灾群众的生活救助工作越来越繁 重,灾害应急救助体?#21040;?#35774;显得迫切和重要。 2.江苏自然灾害救助财政投入情况 围绕灾区群众生活安排这个主题,江苏省的灾害应急救助工作取得了较大成绩。 一是自然灾害应急预案体系初步建立。从2001年民政部开?#32426;?#21160;制定救灾应急预?#31119;?#21040;2005年12?#29575;?#25919;

    府颁布《江苏省自然灾害救助应急预案》 ,经过五年多的努力,全省13个省辖市均已以政府的名义出台市 级救灾应急预案。13个市的所辖涉农的县(市、区)均已出台了预?#31119;?#20854;中常州、徐州、扬州、苏州、 宿迁、无锡、连云港7市全部以政府名义出台了预案。全省救灾应急预案体系的形成,标志着我省灾害应 急救助体制已经初步确立。 二是灾害的救助应急机制初步确立。每当重大自然灾害发生,各级民政部门和地方政府第一时间启动救 灾应急预?#31119;?#31532;一时间向灾区派出工作组,及时掌握、报告灾情,及时下拨救灾应急资金,初步实现了 灾后24小时内,紧急救助措施落?#26723;?#20301;,受灾群众生活得到切?#24403;?#38556;。“十五”的五年间,全省共安排 救灾资金7.3亿元,其中中央安排3.45亿元,省安排了1.38亿元,省辖市及其以下地方安排了2.47亿元。 全国共救助灾民2280万人(次) ,紧急转移安置灾民115万人(次) ,?#25351;?#37325;建倒房近35万间。2003年,我 省淮河流域、洪泽湖周边地区和里下河地区发生了严重洪涝灾害。 3.江苏自然灾害救助财政投入存在的问题 (1)救灾资金投入不足 2006年,江苏省国内生产总值21548亿元,财政收入突破3936亿元,但当年的省级救灾资金预算 只有2000万元,预算占国内生产总值不到0.001%,占财政收入总额不到0.005%。2006年,省级财政 实际支出救灾资金3300万元, 实际支出占国内生产总值不到0.00155%, 占财政收入总额不到0.0084%。 (2)省以下地方承担比例?#31995;?省以下地方救灾资金少,特别是市、县政府过于依赖中央和省,地方救灾资金的投入严重不足,直 接影响了受灾群众生活安排的水平和质量。中央和地方政府在救灾上的责职划分不清,尽管我国已经推 行救灾工作分级负责,救灾资金分级负担的制度,但权责界定不清楚,很难解决地方投入不足的问题。

    五、完善自然灾害救助财政投入体制的政策建议 1.建立灾害救助专项资金项目,明确界定划分中央与地方政府对灾害救助专项资金的管理权限,建 立与财政收入体系相适应的灾害救助专项资金管理模?#20581;?#38271;期以来中国中央和地方财政?#27982;?#26377;安排防灾 救灾专项资金,防灾救灾资金主要依靠国家拨款、动用政府行政首长预备资金和社会募捐资金办法来解 决。这种财政支出结构存在着明显弊端,客观上加大了资金筹措和调度的难度,行政效率低,不利于防 灾救灾工作的正常进行。要提高政府应对自然灾害的救助能力,各级政府就必须统筹安排财政支出,设 立防灾救灾专项资金,确保在自然灾害降临时有足额资金应急调配,保证救灾工作的顺利进行。全国性 的或大?#27573;?#30340;自然灾害应该坚持以中央财政支出为主、地方财政支出为辅的支出结构,而对于局部性的、 地方性的自然灾害应该坚持以地方财政为主、中央财政为辅的支出结构,中央财政与地方财政应当共同 承担起自然灾害预防支出的责任。 2.增加对灾害预防的财政投入,加强财政支出资金分配的科学合理性。 我认为应将财政对自然灾害 投入分为预防支出和救助支出,将其纳入日常性专项财政支出项目进行规范管理,以保证自然灾害的防 治和救助工作能够及时、有效的开展。资金在预防方面的支出应该增加,有效的预防强于灾后的救助。 同?#20445;?#21152;强农村地区的自然灾害预?#26469;?#26045;,以减少受灾损失。此外,建议设立专项基金,加强对自然灾 害预防和救助的研究。加强对现代条件下自然灾害特点和规律的研究,提高防灾减灾能力,进一步加强 预警预报。 3.扩大灾害预防与救助资金的来源?#27573;В?#21327;调城乡投入差距,加强资金筹集与划拨的灵活性。在扩 大资金来源这方面,可以进一步发挥金融支持基础设施建设的作用。从此次冰冻雨雪来看,自灾情发生

    后,财政、金融对抗灾救灾给予很大支持。国家开发银行短时间内就向受灾地区提供了 17 亿元以上的应 急贷款,工行、建行等五大行也快速发放抗灾贷款 100 多亿元,保险公司也积极予以理赔兑付。 而在资金投入均衡性方面,财政应更多地支持如西部、农村等灾害预防和救助的公共设施建设相对 薄弱的地区。因此增加的资金则要充分发?#21491;?#34892;贷款、投资、证券市场等多种金融?#38382;?#22312;基础设施建设 中的作用。尤其是开行,一直主要从事基础设施中长期融资,在实践中建立了一套较为完善的大型基础 设施融资模式和风险防范机制。要进一步发挥开行在基础设施中长期融资领域的基础性作用,加大支持 基础设施发展的力度,以能够保证自然灾害发生后避免造成巨大损失。 4.对自然灾害救助工作实行制?#28982;?#31649;理,深化行政体制改革、提高政府运行效率,同时加强资金监 督管理,防止救灾资金遭灾。中国对于自然灾害救助方面的制度框架基本建成,还需要细化,把法律规 定变成日常制度,该储备的储?#31119;?#35813;演习的演习,要使应急工作常规化,要让政府和公众坦然应对突发 事件。我们应该不断完善现有一切关于自然灾害救助方面的法规并不断提升立法层次,在此基础上指定 相关法规,明确中央和地方财政支出的地位以及在预警、防治、救助的投入和分工。将自然灾害救助的 国家支出纳入到法制化和规范化的轨道上来。 而在近年来,中国救灾资金数额大规模提高。巨额的救灾资金可以说就是灾民们的救命钱。如果不 加强对这?#26159;?#30340;监管,导致资金被黑,那对于灾民们来?#21040;?#20250;是雪上加霜。因此,政府部门应该加?#32771;?管,创新监督方式建立合理健全的监督体系。以提高救灾资金使用的安全性、规范?#38498;?#26377;效性。


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